АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 апреля 2016 г. в„– Ф10-1195/2016

Дело в„– А23-4179/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 26 апреля 2016 года
В полном объеме постановление изготовлено 29 апреля 2016.
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Бессоновой Е.В..
судей Шелудяева В.Н., Стрегелевой Г.А.
при участии в заседании:
от индивидуального предпринимателя Егорова Виталия Ивановича (ОГРНИП 311402833500017, г. Калуга): Кондакова М.И. - представителя по доверенности от 04.09.2014 серии 40 АА в„– 0710123, в реестре в„– 5Д-2202;
от административной комиссии муниципального образования "город Калуга" в„– 1 (Ленина ул., д. 93, г. Калуга, 248000): не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Егорова Виталия Ивановича на решение Арбитражного суда Калужской области от 06.11.2015 (судья Дорошина А.В.) и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2016 (судьи Еремичева Н.В., Мордасов Е.В., Стаханова В.Н.) по делу в„– А23-4179/2015,

установил:

индивидуальный предприниматель Егоров Виталий Иванович (далее по тексту - предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления административной комиссии муниципального образования "Город Калуга" в„– 1 (далее по тексту - комиссия) от 14.07.2015 в„– 207 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 1.1 Закона Калужской области от 28.02.2011 в„– 122-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области" в виде штрафа в размере 20 000 рублей.
Решением Арбитражного суда Калужской области от 06.11.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.02.2016 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.
Не согласившись с состоявшимися судебными актами, ИП Егоров Виталий Иванович обратился в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить полностью, приняв новый судебный акт.
В судебное заседание представитель комиссии не явился, о слушании дела извещен надлежащим образом, что не препятствует в силу положений ст. 284 АПК РФ рассмотреть жалобу в его отсутствие.
В судебном заседании кассационной инстанции представитель заявителя поддержал доводы жалобы.
В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Выслушав доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела, суд кассационной инстанции находит жалобу подлежащей удовлетворению в силу следующего.
Как усматривается из материалов дела, 22.06.2015 в период с 8 часов 49 мин до 8 50 мин членами административной комиссии МО "Город Калуга" в„– 1 был составлен акт осмотра территории дома у входа в магазин "Кузов", расположенного по адресу: г. Калуга, 2-й Тульский переулок, д. 3 с применением фотоаппарата. В ходе осмотра установлено, что на прилегающей территории были обнаружены ветки, банки из-под пива, картон, бумага; на территории были разбросаны окурки, не производился смет данной территории.
К акту осмотра приложен один фотографический снимок.
Усмотрев в бездействии предпринимателя признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 1.1 Закона Калужской области от 28.02.2011 в„– 122-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области", административная комиссия составила протокол об административном правонарушении от 10.07.2015 в„– 216.
Рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, административная комиссия муниципального образования "город Калуга" в„– 1 вынесла постановление от 14.07.2015 в„– 207 о назначении предпринимателю административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 1.1 Закона Калужской области от 28.02.2011 в„– 122-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области", в виде штрафа в размере 20 000 рублей.
Не согласившись с указанным постановлением административного органа, предприниматель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанции исходили из доказанности состава вменяемого предпринимателю правонарушения.
Суд кассационной инстанции, не соглашаясь с данными выводами, исходит из следующего.
Частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
В силу части 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
В соответствии с частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
Частью 1 статьи 1.1 Закона Калужской области от 28.02.2011 в„– 122-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области" (далее по тексту - Закон в„– 122-ОЗ) предусмотрена административная ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых в целях благоустройства территорий городских и сельских поселений.
Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере благоустройства.
Порядок благоустройства и озеленения территорий муниципального образования "город Калуга" установлен Правилами благоустройства и озеленения территорий муниципального образования "Город Калуга", утвержденными постановлением Городского Головы городского округа "Город Калуга" от 04.08.2006 в„– 204-п (далее по тексту - Правила).
Согласно пункту 2 Правил объекты благоустройства - это элементы среды жизнедеятельности населения на территории муниципального образования "город Калуга", объекты естественного или искусственного происхождения, предназначенные для осуществления производственной, хозяйственной и предпринимательской деятельности, удовлетворения социальных, бытовых, гигиенических, культурных, оздоровительных, информационных и иных потребностей населения.
Владелец объекта благоустройства - лицо, которому объект благоустройства принадлежит на соответствующем праве (собственность, право хозяйственного ведения, право постоянного (бессрочного) пользования и т.д.).
В силу пункта 3.1 Правил содержание и уборку объектов благоустройства обязаны осуществлять физические и юридические лица, а также индивидуальные предприниматели, которым объекты благоустройства и (или) земельные участки, на которых они расположены, принадлежат на соответствующем праве, в объеме, предусмотренном действующим законодательством и настоящими Правилами, самостоятельно или посредством привлечения специализированных организаций за счет собственных средств.
Обязанность по содержанию и уборке объектов благоустройства и (или) земельных участков также возлагается на лиц, уполномоченных собственниками данных объектов и земельных участков на их содержание.
Пунктом 3.3 Правил юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели обязаны обеспечивать уборку земельного участка, принадлежащего им на соответствующем праве, и прилегающей к нему территории.
Исключение составляют собственники помещений в многоквартирных домах, которые обязаны обеспечивать уборку земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом и границы которого определены на основании данных государственного кадастрового учета.
В силу пункта 3.5 Правил границы прилегающей территории, подлежащей уборке юридическими и физическими лицами, определяются исходя из следующего: а) все владельцы объектов благоустройства убирают прилегающие к принадлежащим им объектам благоустройства территории на расстоянии в пределах 25 метров по периметру от границ земельного участка, принадлежащего им на соответствующем праве, за исключением следующих случаев: владельцы рынков убирают прилегающие территории по периметру в пределах 20 метров; владельцы стационарных средств размещения информации и рекламы (афишных тумб, информационных стендов, рекламных щитов и др.) убирают прилегающую территорию по периметру в пределах 5 метров; гаражно-строительные кооперативы, садоводческие, дачные, огороднические товарищества, владельцы автостоянок, автозаправочных комплексов и предприятий по продаже, обслуживанию и ремонту автотранспорта убирают прилегающую территорию по периметру в пределах 30 метров; владельцы контейнерных площадок убирают прилегающие территории по периметру в пределах 5 метров; владельцы индивидуальных жилых домов убирают прилегающие территории по периметру в пределах 15 метров; владельцы инфраструктуры железнодорожного транспорта убирают полосу отвода железных дорог; владельцы объектов нестационарной торговой сети (прилавков, палаток, ларьков), владельцы временных сооружений общественного питания (летние кафе) убирают прилегающие территории по периметру в пределах 15 метров; владельцы подземных пешеходных переходов убирают территории, прилегающие к входам в подземные пешеходные переходы в пределах 15 метров по периметру от границ наземной части подземного пешеходного перехода; владельцы рекламных конструкций убирают прилегающие территории по периметру в пределах 5 метров.
Согласно пункту 4.4.3 Правил уборка территорий производится дважды в день: до 08.00 и до 18.00. На магистралях и улицах с интенсивным движением транспорта уборочные работы производятся в ночное время с 23.00 до 06.00.
Уборка мест массового пребывания людей (торговых территорий рынков, торговых зон, подходов к вокзалам и др.) производится в течение рабочего дня.
Из оспариваемого постановления следует, что ИП Егорову В.И. вменено нарушение пунктов 3.1, 3.3, 3.5, 4.4.3 Правил в„– 204-п, выразившееся в непринятии мер по своевременной уборке прилегающей территории у входа в магазин "Кузов" по адресу: г. Калуга, 2-й Тульский переулок, д. 3 (на прилегающей территории были обнаружены ветки, банки из-под пива, картон, бумага, на территории были разбросаны окурки, не производился смет данной территории).
В качестве подтверждения события административного правонарушения - его фиксации - административный орган ссылается на акт осмотра от 22.06.2015 с фотографией.
Принимая данное доказательство в качестве относимого и допустимого, а также достаточного для фиксации события административного правонарушения, суд апелляционной инстанции указал, что по своей сути он не является актом (протоколом) осмотра в смысле, придаваемом статьей 27.8 КоАП РФ. Фактически - это односторонний письменный документ, составленный в момент непосредственного обнаружения членами комиссии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. К подобному рода документам не предъявляются какие-либо особые требования.
Указанные доводы суда апелляционной инстанции воспринимаются критически ввиду следующего.
Согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
В силу статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными этим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.
В соответствии с частями 1, 2 статьи 26.7 КоАП РФ документы признаются доказательствами, если сведения, изложенные или удостоверенные в них организациями, их объединениями, должностными лицами и гражданами, имеют значение для производства по делу об административном правонарушении. Документы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме. К документам могут быть отнесены материалы фото- и киносъемки, звуко- и видеозаписи, информационных баз и банков данных и иные носители информации.
Согласно части 4 статьи 27.8 КоАП РФ об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о соответствующем юридическом лице, а также о его законном представителе либо об ином представителе, об индивидуальном предпринимателе или о его представителе, об осмотренных территориях и помещениях, о виде, количестве, об иных идентификационных признаках вещей, о виде и реквизитах документов.
В части 5 указанной выше статьи предусмотрено, что в протоколе об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов делается запись о применении фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств. Материалы, полученные при осуществлении осмотра с применением фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств, прилагаются к соответствующему протоколу.
В данном случае акт осмотра от 22.06.2015 составлен в отсутствие предпринимателя и понятых, то есть носит односторонний характер. К акту приложена одна фотография объекта с указанием времени и даты съемки - 22.06.2015 в 08 часов 49 минут. Ни на условия съемки, ни на погодные условия, ни на тип фотоаппарата, ни на должностное лицо, производящее фотографирование, на фотографии не указано. При этом содержание акта осмотра допускает такие понятия как "банки", "бумаги", в то время как на фотографии эти предметы имеются по одному.
Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными, в том числе на осуществление государственного контроля (надзора), права и обязанности указанных лиц при осуществлении соответствующего контроля (надзора) урегулированы Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. в„– 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. в„– 294-ФЗ).
Пунктом 2 части 1 статьи 17 названного Федерального закона установлена обязанность проводивших проверку должностных лиц органа, осуществляющего контроль (надзор), принять меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.
При этом соответствующие доказательства в подтверждение выявленных нарушений должны быть получены с соблюдением установленного законом порядка.
Констатируя факт составления акта осмотра при проведении проверки соблюдения законодательства в сфере благоустройства территории калужской области, правил благоустройства и озеленения территории муниципального образования "Город Калуга", суды сделали данный вывод при полном отсутствии в материалах дела соответствующих доказательств (приказа (распоряжения) руководителя органа государственного контроля).
В этой связи данные доказательства, как не отвечающие признакам относимости и допустимости, не могут с однозначностью свидетельствовать о надлежащей фиксации вмененного правонарушения.
Принимая постановление о привлечении предпринимателя к административной ответственности, административный орган должен установить и доказать не только факт совершения административного правонарушения, но и вину предпринимателя в целях применения Кодекса.
Вопросы, связанные с установлением данных обстоятельств, сбором доказательств, на основании которых устанавливаются событие и виновность лица, привлекаемого к ответственности, должны быть разрешены административным органом до вынесения постановления, что обусловлено ст. ст. 1.5, 1.6, 2.1, 4.1 - 4.3, 24.1, 26.1 - 26.3, 28.2, 29.10 КоАП РФ.
Рассматривая дело об обжаловании постановления об административном правонарушении, арбитражный суд в судебном акте не вправе указывать на наличие или отсутствие вины лица в совершенном правонарушении, поскольку установление виновности названных лиц не относится к компетенции арбитражного суда. При проверке законности постановления о привлечении к административной ответственности суды не должны подменять административный орган в вопросе установления вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности. Эти обстоятельства подлежат исследованию административным органом при вынесении постановления.
Из буквального толкования ранее приведенных положений Правил в„– 204-п следует, что для того, чтобы установить факт нарушения пунктов 3.1, 3.3, 3.5, 4.4.3, недостаточно лишь зафиксировать наличие бытового мусора. Следует выяснить, помимо этого, кому принадлежит объект благоустройства, на кого собственником или несколькими владельцами возложена уборка, когда в последний раз проводилась уборка с учетом периодичности, установленной пунктом 4.4.3.
Из оспариваемого постановления по делу об административном правонарушении следует, что во время осмотра территории в 8 часов 49 мин обнаружены ветки, банки из-под пива, картон, бумага, на территории были разбросаны окурки, не производился смет данной территории.
В тексте постановления о привлечении общества к административной ответственности не указано, в чем конкретно состоит вина лица, привлекаемого к административной ответственности, а также какие действия необходимо было совершить для предотвращения правонарушения, это является существенным нарушением требований к содержанию постановления о привлечении к административной ответственности, установленных статьей 29.10 КоАП РФ. В постановлении лишь констатируются нарушения, выявленные в ходе проведенной проверки.
Более того, комиссия, определяя ИП Егорова В.И. в качестве субъекта административной ответственности - должностное лицо, не установила, на основании каких именно документов на него возложены соответствующие полномочия за соблюдением Правил в„– 204-п. Определяя его субъектом правонарушения, комиссия не учла, что заявитель арендует лишь часть здания, используемого под склад, при этом здание состоит из нескольких этажей.
Допущенные процессуальные нарушения являются существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении и достоверно установить вину предпринимателя в совершении административного правонарушения.
Изложенное означает, что административной комиссией не доказан состав вменяемого предпринимателю административного правонарушения, предусмотренного ***
Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения.
На основании изложенного суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции как принятые при неправильном применении норм материального права, подлежат отмене, а кассационная жалоба предпринимателя - удовлетворению.
Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.
Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Калужской области от 06.11.2015 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2016 по делу в„– А23-4179/2015 отменить.
Признать незаконным и отменить постановление административной комиссии муниципального образования "город Калуга" в„– 1 от 14.07.2015 в„– 207 о привлечении индивидуального предпринимателя Егорова Виталия Ивановича к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 1.1 Закона Калужской области от 28.02.2011 в„– 122-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области".
Возвратить индивидуальному предпринимателю Егорову Виталию Ивановичу из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению от 16.03.2016 в„– 38 государственную пошлину в сумме 3000 рублей.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Е.В.БЕССОНОВА

Судьи
В.Н.ШЕЛУДЯЕВ
Г.А.СТРЕГЕЛЕВА


------------------------------------------------------------------