АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 ноября 2016 г. по делу в„– А68-8647/2015

Резолютивная часть объявлена 02.11.2016
Полный текст постановления изготовлен 10.11.2016
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Стрегелевой Г.А.,
судей Ключниковой Н.В., Панченко С.Ю.,
при участии представителей:
от индивидуального предпринимателя Коновалова Вадима Алексеевича (ОГРНИП 310715406900168, ИНН 710300037744, г. Тула) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,
от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тульской области (ОГРН 1097154026056, ИНН 7106512065, ул. Сойфера, д. 20а, г. Тула, 300041) - Ишутиной В.И. (дов. от 19.02.2016 в„– 02/1-37/40),
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тульской области на постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2016 (судьи Мордасов Е.В., Еремичева Н.В., Стаханова В.Н.) по делу в„– А68-8647/2015,

установил:

индивидуальный предприниматель Коновалов Вадим Алексеевич (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тульской области (далее - управление Росреестра, административный орган) от 27.08.2015 по делу в„– 146-УР-Т/15 о назначении административного наказания и признании незаконным предписания управления от 14.07.2015 в„– 1619 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.
Решением суда от 23.12.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2016 решение суда отменено. Признано незаконным и отменено постановление управления от 27.08.2015 по делу в„– 146-УР-Т/15, а также признано незаконным предписание от 14.07.2015 в„– 1619.
В кассационной жалобе административный орган просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставить в силе решение суда первой инстанции, указывая, что выводы апелляционного суда не соответствуют нормам земельного и градостроительного законодательства, судебной практике.
Предприниматель надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в суд округа своих представителей не направил, что не является в силу части 3 статьи 284 АПК РФ препятствием рассмотрения дела в их отсутствие.
Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе, выслушав пояснения принявшего участие в судебном заседании представителя административного органа, суд кассационной инстанции приходит к следующему.
Как установлено судами, следует из материалов дела, на основании распоряжения от 10.06.2015 в„– 1619/15 должностным лицом отдела государственного земельного надзора, геодезии и картографии Управления Росреестра проведена плановая проверка исполнения предпринимателем Коноваловым земельного законодательства и требований по охране и использованию земель, по результатам которой 14.07.2015 составлен акт проверки в„– 1619/15.
Проверкой установлено, что земельный участок площадью 1143 кв. м с кадастровым номером 71:30:050103:116, расположенный по адресу: г. Тула, ул. Войкова, д. 39, принадлежит на праве общей долевой собственности Коновалову Вадиму Алексеевичу (доля в праве 1/2, регистрационная запись в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество в„– 71-71-01/021/2013-440 от 05.02.2013) и Давыдову Игорю Васильевичу (доля в праве 1/2, регистрационная запись в„– 71-71-01/021/2013-439 от 05.02.2013).
Указанный земельный участок расположен на землях населенных пунктов, вид его разрешенного использования - для эксплуатации индивидуального жилого дома с надворными постройками.
В ходе осмотра земельного участка установлено, что на земельном участке расположено здание гостиницы "Гостевой дом Европейский", парковка для автотранспорта, большая часть участка замощена тротуарной плиткой, участок огорожен забором.
Поскольку предпринимателем земельный участок используется не в соответствии с установленным для него видом разрешенного использования (для эксплуатации индивидуального жилого дома с надворными постройками), что является нарушением статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), уполномоченным должностным лицом в отношении предпринимателя 14.07.2015 был составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Постановлением от 27.08.2015 по делу в„– 146-УР-Т/15 предприниматель привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 26284 рубля (1% от кадастровой стоимости земельного участка с кадастровым номером 71:30:050103:116).
Кроме того, предпринимателю выдано предписание от 14.07.2015 в„– 1619 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, которым предписано устранить нарушение требований статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации в срок до 14.01.2016.
Не согласившись с постановлением о привлечении к административной ответственности и предписанием Управления Росреестра, ИП Коновалов В.А. обратился в арбитражный суд.
В соответствии с частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, предусмотрена административная ответственность.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установленные по делу обстоятельства, пришел к выводу, что на земельном участке с разрешенным использованием для эксплуатации индивидуального жилого дома с надворными постройками располагается гостиница - гостевой дом "Европейский", он используется для оказания гостиничных услуг, что не соответствует разрешенному виду использования земельного участка, в связи с чем в действиях предпринимателя имеется состав административного нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
Отменяя решение суда, апелляционная коллегия судей пришла к выводу, что из анализа градостроительного и земельного законодательства следует, что при проверке события административного правонарушения при привлечении к ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ необходимо сравнить фактическое землепользование и категорию земель, к которой относится данный земельный участок с фактическим землепользованием и видами разрешенного использования, сведения о которых содержатся в градостроительном регламенте земельного участка.
При этом, апелляционный суд на основании представленных из Управления градостроительства и архитектуры администрации города Тулы сведений (от 24.08.2015 в„– 809-IV-2.03) установил, что согласно Генеральному плану города Тулы и Правилам землепользования и застройки города Тулы спорный земельный участок отнесен к зоне застройки малоэтажными жилыми домами - Ж-4, которая включает в себя такой основной вид разрешенного использования земельного участка как - гостиницы. Из градостроительного регламента земельного участка также следует, что одним из основных видов разрешенного использования земельного участка является гостиница.
На основании указанных обстоятельств судебная коллегия пришла к выводу, что расположение на спорном земельном участке гостиницы не противоречит градостроительному регламенту, в связи с чем, отсутствует событие правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.
Кроме того, суд указал, что, так как объективная сторона правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, выражается в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, то субъектом ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ не может быть лицо, не инициировавшее внесение изменений в Государственный кадастр недвижимости соответствующих виду фактического использования, но при этом не нарушившее установленные законом ограничения использования.
Суд округа не может согласится с выводами Двадцатого арбитражного апелляционного суда по следующим основаниям.
В силу подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Статьей 85 Земельного кодекса определено, что порядок использования земель населенных пунктов осуществляется в соответствии с зонированием их территорий.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельный участок.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункты 2 и 3 статьи 85 ЗК РФ).
Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс, ГрК РФ).
В соответствии с частью 2 статьи 36 Градостроительного кодекса градостроительные регламенты должны устанавливаться с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.
Согласно частям 1 и 2 статьи 37 Градостроительного кодекса виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные и устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне.
Следовательно, разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему участке.
В соответствии с частью 3 статьи 37 ГрК РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Учтенный в ГКН вид разрешенного использования должен соответствовать фактическому использованию участка и видам разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для данной территориальной зоны.
Вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик как объекта недвижимости. При кадастровом учете земельного участка вид его разрешенного использования определяется исходя из совокупности всех предъявляемых требований, являясь единым и единообразно понимаемым для всех возможных впоследствии правоотношений.
Фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в ГКН. Изложенные правовые подходы содержатся в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2012 в„– 13016/11 и от 15.12.2011 в„– 12651/11, от 03.06.2014 в„– 818/14.
По смыслу названных законоположений они устанавливают общий критерий, позволяющий изменить именно фактическое использование земельного участка, которое должно быть впоследствии отражено в кадастре недвижимости.
Проверкой административного органа установлено, что вид разрешенного использования земельного участка "для эксплуатации индивидуального жилого дома с надворными постройками", указанный в ГКН, не соответствует фактическому, поскольку на нем расположена гостиница.
Судом первой инстанции обоснованно отмечено, что предприниматель не предпринял мер для изменения вида разрешенного использования земельного участка на фактически используемый "для размещения гостиницы".
Выводы апелляционного суда о том, что градостроительным регламентом земельного участка установлено несколько видов разрешенного использования, и использование предпринимателем объекта недвижимости по неотраженному в ГКН виду, но предусмотренному регламентом, не образует событие административного правонарушения является неверным.
Наличие в соответствии с градостроительным регламентом возможности использования спорного земельного участка в соответствии с другим видом разрешенного использования не отменяет следующей из системного толкования частей 3, 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, статей 1, 7, 16, 23 Федерального закона от 24.07.2007 в„– 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" обязанности оформить в установленном действующим законодательством порядке свой выбор разрешенного использования земельного участка из числа всех допустимых категорий.
Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что фактически земельный участок используется предпринимателем не в соответствии с его документально учтенным видом разрешенного использования, что влечет за собой нарушение правового режима использования земельного участка, установленного требованиями статей 1, 7 и 42 Земельного кодекса.
Выводы суда первой инстанции согласуются с выводами, изложенными в постановлениях Верховного Суда Российской Федерации от 11.03.2016 в„– 304-АД16-220, от 03.04.2015 в„– 305-АД14-7291, от 30.05.2016 в„– 308-АД16-3007, от 18.07.2016 в„– 43-АД16-6, от 01.08.2016 в„– 19-АД16-10.
Поскольку в действиях ИП Коновалова В.А. содержится состав правонарушения по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ, доказательств объективной невозможности исполнения действующего законодательства материалы дела не содержат, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявления предпринимателя.
Суд первой инстанции не установил процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении, постановление вынесено с соблюдением сроков давности привлечения к ответственности.
Судами установлено, что по результатам проведенной проверки управлением Росреестра предпринимателю выдано предписание об устранении допущенного нарушения земельного законодательства (привести использование земельного участка в соответствие с фактически установленным видом разрешенного использования).
Ввиду того, что названное предписание управления основано на результатах проведенной проверки, при этом нарушения положений земельного законодательства подтверждены материалами дела, оснований для признания его недействительным у суда первой инстанции не имелось.
Поскольку решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с установленными обстоятельствами дела и с учетом подлежащих применению норм материального и процессуального права, у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для его отмены.
На основании изложенного кассационная инстанция приходит к выводу, что в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 АПК РФ постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда по настоящему делу подлежит отмене, а решение суда - оставлению в силе.
Руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2016 по делу в„– А68-8647/2015 отменить.
Решение Арбитражного суда Тульской области от 23.12.2015 по настоящему делу оставить в силе.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья
Г.А.СТРЕГЕЛЕВА

Судьи
Н.В.КЛЮЧНИКОВА
С.Ю.ПАНЧЕНКО


------------------------------------------------------------------