АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 августа 2016 г. в„– Ф10-2678/2016

Дело в„– А48-7450/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 11 августа 2016 года
Постановление в полном объеме изготовлено 18 августа 2016 года
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Степиной Л.В.
судей Бессоновой Е.В., Смолко С.И.
при участии в заседании:
от администрации города Орла (ОГРН 1025700831640, Пролетарская гора, д. 1, г. Орел, Орловская область, 302028): не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (ОГРН 1025700826029, Салтыкова-Щедрина ул., д. 21, г. Орел): не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Орла на решение Арбитражного суда Орловской области от 29.01.2016 (судья Володин А.В.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2016 (судьи Донцов П.В., Протасов А.И., Семенюта Е.А.) по делу в„– А48-7450/2015,

установил:

Администрация города Орла (далее по тексту - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее по тексту также - Управление, антимонопольный орган или УФАС по Орловской области) о признании недействительными решения и предписания от 18.08.2015 в„– 2981/ОЗ по делу в„– 196-15/03 АЗ.
Решением Арбитражного суда Орловской области от 29.01.2016, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2016, в удовлетворении заявления отказано.
В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на незаконность принятых по настоящему делу судебных актов, просит отменить решение и постановление и принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований.
Отзыв на кассационную жалобу не представлен.
Дело рассмотрено в порядке части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при неявке в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции представителей участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.
Судебная коллегия кассационной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ правильность применения судами норм материального и процессуального права, находит обжалуемые решение и постановление законными и обоснованными ввиду следующего.
Судами установлено, 19.03.2015 в Администрацию поступило обращение гражданина о разработке, утверждении и выдаче градостроительного плана земельного участка. Заявителем к обращению были с приложены: свидетельство о праве собственности на земельный участок от 24.03.2015 в„– 698653, градостроительное заключение от 18.02.2014 в„– С-222-4М, схема расположения земельного участка.
03.04.2015 Администрация сообщила заявителю о снятии его обращения с рассмотрения на основании пункта 2.7 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Разработка градостроительного плана земельного участка", утвержденного постановлением администрации города Орла от 06.07.2012 в„– 2229 (далее - Административный регламент) поскольку не была представлена топографическая съемка земельного участка М 1:500 с датой последних изысканий не более 2 лет.
01.04.2015 в Администрацию поступило повторное обращение заявителя о разработке, утверждении и выдаче градостроительного плана земельного участка, с приложением свидетельства о праве собственности на земельный участок от 24.03.2015 в„– 698653, топографической съемки со штампом УАиГ администрации города Орла, где обозначена дата последней корректуры (февраль 2013 года), технические условия (газоснабжение, водоснабжение, электроснабжение).
Администрация 28.04.2015 отказала в предоставлении муниципальной услуги до получения необходимого документа в соответствии с действующим законодательством.
На очередное обращение заявителя о выдаче градостроительного плана в срок до 29.05.2015 без представления откорректированной топографической съемки, Администрация направлен ответ со всеми разъяснениями.
В УФАС по Орловской области 05.06.2015 поступило заявление гражданина, указывающее на наличие в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон в„– 135-ФЗ), выразившегося в требовании представления документов и информации не предусмотренных частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ).
На основании приказа Управления от 09.06.2015 в„– 97 в отношении Администрации возбуждено дело в„– 196-15/03АЗ по признакам нарушения антимонопольного законодательства - части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ.
УФАС по Орловской области 18.08.2015 вынесено решение по делу в„– 196-15/03 A3, согласно которому в действиях Администрации выявлено нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ, выразившееся в установлении пунктом 2.5.1 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Разработка, утверждение и выдача градостроительного плана земельного участка для малоэтажного и индивидуального жилищного строительства", утвержденного постановлением Администрации от 06.07.2012 в„– 2229 (далее - Административный регламент) необходимости представления документов и информации, не предусмотренных частью 17 статьи 46 ГрК РФ.
На основании упомянутого решения антимонопольным органом выдано предписание о необходимости приведения Административного регламента в соответствие с федеральным законодательством.
Администрация, не согласившись с решением и предписанием от 18.08.2015 в„– 2981/ОЗ по делу в„– 196-15/03 АЗ, оспорило их в арбитражном суде.
Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции исходил из того, что обязанность подготовки топографической съемки земельного участка заявителем и ее предоставления при обращении с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка Градостроительным кодексом РФ не предусмотрена.
При этом судами первой и апелляционной инстанций установлено, что на момент обращения заявителя в Администрацию о выдаче градостроительного плана (19.03.2015, 01.04.2015 и 29.05.2015) действовала редакция Административного регламента, которая предусматривала требование о предоставлении топографической съемки земельного участка М 1:500 с датой последних изысканий не более 2 лет, ввиду чего заключили, что данное требование противоречит части 17 статьи 46 ГрК РФ.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Администрация является органом местного самоуправления, статус которого регулируется Федеральным законом от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно названному закону органы местного самоуправления - это органы, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Порядок представления градостроительного плана земельного участка в г. Орле регламентирован соответствующим Административным регламентом.
Результатом предоставления муниципальной услуги является градостроительный план земельного участка и постановление Администрации о его утверждении или отказ в предоставлении муниципальной услуги (пункт 3.1 Административного регламента).
Срок предоставления муниципальной услуги составляет не более 10 календарных дней со дня принятия заявления и прилагаемых к нему документов (пункт 3.1 Административного регламента).
В пункте 2.7 Административного регламента приведен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги, одним из которых является поступление заявления о разработке и утверждении градостроительного плана земельного участка, предоставленного для целей, не связанных со строительством.
В пункте 2.5.1 Административного регламента (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) указан исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги: 1) заявление о разработке и утверждении градостроительного плана земельного участка; 2) доверенность, оформленная надлежащим образом (в случае подачи заявления представителем заявителя); 3) топографическая съемка земельного участка М 1:500 с датой последних изысканий не более 2 лет; 4) технические условия на подключение инженерных коммуникаций (газ, свет, вода, тепло) - при наличии правообладателя земельного участка и его намерении осуществить реконструкцию или строительство объектов капитального строительства (при необходимости орган местного самоуправления предоставляет информацию об организациях, предоставляющих технические условия).
В соответствии с требованиями Федерального закона в„– 210-ФЗ от 27.07.2012 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе с 01.07.2012 требовать от заявителя: 1 предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с представлением муниципальной услуги; 2) представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органа, предоставляющего муниципальную услугу, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Управление архитектуры и градостроительства администрации города Орла в рамках межведомственного электронного взаимодействия в соответствующих органах дополнительно запрашивает следующую информацию: выписку из государственного кадастра недвижимости с координатами точек поворотных углов; правоустанавливающие документы на земельный участок и объекты недвижимости; технические паспорта на существующие здания, строения и сооружения на земельном участке.
Согласно пункту 3.1 Административного регламента результатом предоставления муниципальной услуги является принятие и выдача градостроительного плана земельного участка или отказ в предоставлении муниципальной услуги.
В соответствии со статьей 44 ГрК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.
В составе градостроительного плана земельного участка указываются: 1) границы земельного участка; 2) границы зон действия публичных сервитутов; 3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; 5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); 6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; 7) информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; 8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. В состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков.
В соответствии с пунктом 17 статьи 46 ГрК РФ в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления представляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.
Исходя из системного анализа вышеприведенных норм ГрК РФ, обязанность подготовки топографической съемки земельного участка заявителем и ее представления при обращении с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка Градостроительным кодексом РФ не предусмотрена.
Суды также учитывали, что названным Кодексом не установлены основания, позволяющие органу местного самоуправления принять решение об отказе в выдаче градостроительного плана застроенного или предназначенного для строительства земельного участка. Градостроительный план носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка (реконструкции расположенных на участке объектов недвижимости).
Выдача градостроительного плана земельного участка не предрешает возможность получения разрешения на строительство, так как на стадии выдачи градостроительного плана орган местного самоуправления не вправе давать оценку намерениям заявителя по строительству планируемого им объекта недвижимости, осуществлять проверку соответствия разработанных заявителем проектных решений требованиям обязательных правил, обеспечивающих общественную безопасность, а равно оценивать возможное влияние будущего объекта капитального строительства на права и законные интересы смежных землепользователей, владельцев жилых помещений на соседних участках.
Градостроительный план земельного участка относится к документам, необходимым для проведения государственной экспертизы проектной документации и принятия решения о выдаче разрешения на строительство.
В соответствии со статьями 43 - 46, 48, 50 - 53 ГрК РФ градостроительный план является документом, обязательным к наличию и соблюдению при осуществлении строительства и эксплуатации земельного участка. Положения Градостроительного кодекса предусматривают право физических или юридических лиц получить от органа местного самоуправления градостроительный план, которому корреспондирует обязанность органов местного самоуправления по подготовке, утверждению и выдаче градостроительного плана.
Поскольку обязанность органов местного самоуправления по выдаче градостроительного плана и право лиц на его получение установлены законом - Градостроительного кодекса Российской Федерации, следовательно, суды сделали правильный вывод о том, что основания для неисполнения указанной этим кодексом обязанности должны быть установлены равнозначным законом и не могут быть установлены нормативным актом органа местного самоуправления, поскольку это приводит к необоснованному ограничению прав, предусмотренных законом.
С учетом изложенного, закрепленные в пункте 2.5.1 Административного регламента требования о необходимости представления документов и информации не основаны на нормах действующего законодательства и противоречат положениям части 17 статьи 46 ГрК РФ.
Учитывая изложенное, суды пришли к обоснованному выводу о наличии в действиях Администрации нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и законности оспариваемых решения и предписания.
Доводы подателя жалобы были предметом рассмотрения судов, получили надлежащую правовую оценку и не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов.
Нарушений судами норм материального и процессуального права кассационной инстанцией не установлено.
При таких обстоятельствах оснований для отмены судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Орловской области от 29.01.2016 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2016 по делу в„– А48-7450/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Л.В.СТЕПИНА

Судьи
Е.В.БЕССОНОВА
С.И.СМОЛКО


------------------------------------------------------------------