АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 октября 2015 г. по делу в„– А68-10509/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 19.10.2016
Постановление изготовлено в полном объеме 20.10.2016
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Ключниковой Н.В.
судей Стрегелевой Г.А., Панченко С.Ю.
при участии в заседании:
- от открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" (ОГРН 1057749440781, ИНН 7705705370, Павелецкая площадь, 1А, г. Москва, 115054); Бычкова И.А. - представителя по доверенности от 12.01.2016 в„– 1022-Д;
- от комитета Тульской области по тарифам (ОГРН 1067107006218, ИНН 7107092712, пр-т Ленина, 2, г. Тула, 300041); Волковой А.А. - представителя по доверенности от 19.02.2016; Подосенова А.А. - представителя по доверенности от 14.10.2016;
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" на решение Арбитражного суда Тульской области от 20.04.2015 (судья Рыжикова Н.А.) и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.06.2016 (судьи Мордасов Е.В., Еремичева Н.В., Стаханова В.Н.) по делу в„– А68-10509/2015,

установил:

06.11.2015 открытое акционерное общество "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с требованиями (с учетом уточнения) о признании незаконными действий комитета Тульской области по тарифам (далее - комитет) по определению экономически обоснованного уровня тарифа на 2015 год на услугу по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, оказываемую обществом на территории Тульской области, в размере 27,95 руб. за одну зону, по исключению из состава экономически обоснованных затрат общества на 2015 год следующих расходов: расходов по оплате услуг по договорам аренды подвижного состава в сумме 89,05 млн. руб., собственных расходов общества в сумме 68,07 млн. руб., увеличению прогнозных доходов общества на 2015 год от перевозки пассажиров по территории Тульской области на 104,02 руб. от величины, рассчитанной обществом, уменьшению прогнозируемой на 2015 год обществом величины выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов за счет неправомерного исключения из состава экономически обоснованных затрат части расходов общества и необоснованного увеличения прогнозируемой обществом величины доходов от пригородных перевозок пассажиров, непринятию понесенных экономически обоснованных затрат, не учтенных при установлении регулируемых тарифов (цен) на предшествующий период регулирования в текущем периоде регулирования; обязании комитета устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем перерасчета величины экономически обоснованных затрат общества на 2015 год с учетом требований заявителя и установить экономически обоснованный уровень тарифа для общества на 2015 год.
Решением суда от 20.04.2016, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 30.06.2016, в удовлетворении требований отказано.
В кассационной жалобе общество просит отменить решение, постановление суда в связи с неправильным применением норм права, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Проверив материалы дела, изучив доводы, указанные в жалобе, заслушав объяснения представителей общества, комитета, суд кассационной инстанции приходит к следующему.
Как видно из материалов дела, общество обратилось в комитет по вопросу утверждения тарифа на 2015 год на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, предоставив расчеты по плановым расходам на услугу по перевозке пассажиров в железнодорожном транспорте пригородного сообщения на 2015 год. По данным предприятия расчетная себестоимость одной зоны составляет 43,97 руб.
Рассмотрев 21.05.2015 на заседании Правления этот вопрос, комитет пришел к выводу, что плановая экономически обоснованная себестоимость 10 пасс./км составит 27,95 руб.
По сравнению с предложением предприятия скорректированы следующие статьи:
- "собственные затраты компании" - расходы по заработной плате общепроизводственного персонала, материалы, прочие расходы (аренда имущества, уборка служебных помещений, коммунальные услуги, командировочные расходы и т.д.) включены с учетом фактических затрат 2014 года и индекса-дефлятора Минэкономразвития в размере 115,8%, амортизация включена по факту 2014 года, исключены лизинговые платежи на приобретение подвижного состава в связи с отсутствием договора лизинга, а также расходы связанные с его обслуживанием. Снижение по статье 68,07 млн. руб.
- "эксплуатация подвижного состава", "ремонт подвижного состава" - расходы на эксплуатацию и ремонт подвижного состава включены с учетом фактических затрат 2014 года, увеличенных на индекс-дефлятор Минэкономразвития. Снижение по статьям соответственно 0,35 и 88,7 млн. руб. среднемесячная зарплата, включенная в тариф, составляет 39440 руб.
Постановлением комитета от 21.05.2015 в„– 17/3 "Об утверждении тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении" был утвержден тариф одной зоны на проезд пассажиров в железнодорожном транспорте пригородного сообщения в размере 28,00 руб.
Общество, полагая, что действия комитета по определению экономически обоснованной себестоимости тарифа на 2015 год в размере 27,95 руб., а также установлению дотации (субсидии) в размере 55,44 млн. руб. не соответствуют требованиям действующего законодательства в связи с тем, что комитетом не в полном объеме были учтены расходы общества по оплате услуг ОАО "РЖД" по предоставлению в аренду железнодорожного подвижного состава и услуг по его управлению и эксплуатации; не в полном объеме учтены обоснованные собственные расходы общества; увеличены прогнозные доходы ОАО "Центральная ППК"; уменьшена прогнозируемая на 2015 год ОАО "Центральная ППК" величина выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов, повлекли за собой утверждение экономически необоснованного тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на 2015 год, оспорил эти действия в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ.
Суд, приняв это требование к рассмотрению, нарушил действующее процессуальное законодательство.
В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации, статей 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованному лицу гарантировано право обращения за защитой нарушенных и оспариваемых прав и интересов в суд.
Судебный способ защиты своих прав и интересов является исключительным способом и применяется в случае, если другие способы не приведут к более быстрому и эффективному восстановлению нарушенных либо оспариваемых прав и интересов.
Под способами защиты гражданских прав понимаются закрепленные законом материально-правовые меры принудительного характера, посредством которых производится восстановление (признание) нарушенных (оспариваемых) прав.
Таким образом, избранный способ защиты в случае удовлетворения требований истца должен привести к восстановлению его нарушенных или оспариваемых прав.
Именно по этой причине принцип судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, закрепленный статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, предполагает, что суд, удовлетворяя требования заявителя, обеспечивает реальную защиту либо восстановление нарушенного (оспоренного) права.
Применительно к делам, подлежащим рассмотрению в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, упомянутый принцип выражается в том, что арбитражный суд, признавая незаконным решение, действия (бездействие) государственного органа, указывает в итоговом судебном акте на обязанность соответствующего органа, его должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (пункт 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Заявленные обществом требования рассматривались судом по правилам главы 24 АПК РФ, закрепившей процедуру судебного обжалования ненормативных актов, разделившую понятие "действие (бездействие)" и "ненормативный правовой акт", "решение органа власти" (часть 1 статьи 198, части 1, 4 и 5 ст. 201).
При этом к решениям относятся акты органов, осуществляющих публичные правомочия, их должностных лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме, так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина, организации).
К действиям органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц по смыслу гл. 24 АПК РФ относится властное волеизъявление этих органов и лиц, которое не облачено в форму решения, но повлекло нарушение прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
К бездействию относится неисполнение органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом обязанности, возложенной на них нормативными правовыми актами и иными актами, определяющими полномочия этих лиц. К бездействию, в частности, относятся нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.
В силу пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 1.1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 28.06.2014 в„– 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" вступившей в законную силу с 06.08.2014) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.
В соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 в„– 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" с 06.08.2014 из подведомственности арбитражных судов исключены споры, связанные с признанием недействующими нормативных правовых актов.
В абзаце 2 пункта 2.2 Постановления Пленума ВАС РФ в„– 58 разъяснено, что если федеральным законом предусмотрено обжалование нормативных правовых актов в судебном порядке, заявления о признании недействующими таких нормативных правовых актов не подлежат рассмотрению в арбитражном суде.
Решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц (пункт 1.2 Постановления Пленума ВАС РФ в„– 58).
Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом в пределах его компетенции, содержащий правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.
Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункты 9 и 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 в„– 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").
В абзаце 2 пункта 2.5 Пленума ВАС РФ в„– 58 разъяснено, что если арбитражный суд установит, что не имеется федерального закона, в соответствии с которым рассмотрение дела об оспаривании такого нормативного правового акта отнесено к его компетенции, арбитражный суд на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прекращает производство по делу, за исключением случаев, когда заявление об оспаривании этого акта уже подавалось в суд общей юрисдикции и не было им рассмотрено по существу со ссылкой на неподведомственность соответствующего дела судам общей юрисдикции.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года в„– 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.
Тарифы на проезд пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения устанавливаются в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 17 августа 1995 года в„– 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон в„– 147-ФЗ), предусматривающей, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2009 года в„– 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее - Постановление в„– 643) утвержден Перечень работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством. К их числу отнесена перевозка пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования во внутригосударственном сообщении (пункт 5 Перечня).
Согласно Положению о комитете Тульской области по тарифам, утвержденному постановлением Правительства Тульской области от 07.10.2011 в„– 17, комитет является органом исполнительной государственной власти специальной компетенции, осуществляющим функции по выработке региональной политики, нормативного правового регулирования, правоприменительные функции и функции по контролю в области государственного регулирования тарифов (цен) на товары (услуги). В соответствии с подпунктом 54 пункта 3 Положения комитет устанавливает тарифы на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении.
Согласно статье 8 Федерального закона от 10 января 2003 года в„– 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 17-ФЗ) тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.
Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2009 года в„– 643 утверждено Положение о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее - Положение в„– 643).
Приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 года в„– 235-т/1 утверждена Методика расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации (далее - Методика), которая предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий (пункт 2 Методики).
В данном случае при принятии постановления от 21.05.2015 в„– 17/3 "Об утверждении тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении" комитетом использовалась вышеуказанная Методика, что следует из текста протокола заседания Правления комитета (т. 1, л.д. 92).
Акты, принимаемые регулирующими органами в соответствии с Законом в„– 147-ФЗ, в„– 17-ФЗ, Постановлением в„– 643, Методикой по общему правилу рассчитаны на неоднократное применение (в течение определенного периода) и регулируют отношения по расчетам за такие услуги применительно к неопределенному кругу лиц (потребителей), то есть обладают признаками нормативного правового акта.
Несмотря на то, что Обществом в качестве материально-правового требования заявлено "действие" комитета, изложенное в протоколе от 21.05.2015, речь может идти об оспаривании нормативного акта, утвердившего тариф, так как протокол заседания комитета, который содержит в себе экономические показатели, и постановление комитета об утверждении тарифа, представляют собой единый пакет документов, обосновывающий установленный тариф.
Указанный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.11.2013 в„– 6256/13.
О том, что расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий проверяется вместе с этим нормативным актом, следует из судебной практики, изложенной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 16.04.2014 в„– 37-АПГ14-2, от 01.07.2015 в„– 72-АПГ15-5, от 28.07.2016.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суды рассматривают и разрешают дела, возникающие из публичных правоотношений и указанные в статье 245 Кодекса. В силу абзаца второго статьи 245 Кодекса суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений, по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. В соответствии со статьей 251 Кодекса гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Следовательно, с 06.08.2014 дела об оспаривании нормативных правовых актов, за исключением, если рассмотрение таких дел отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам, относятся к ведению судов общей юрисдикции (пункт 3 части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, абзац второй статьи 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, пункт 1.1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Статья 46 Конституции Российской Федерации, гарантируя каждому право на судебную защиту его прав и свобод, непосредственно не устанавливает какой-либо определенный порядок реализации данного права и не предполагает возможность для лица по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного оспаривания. В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации они определяются федеральными законами. Частью 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации установлено, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Право на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о возможности выбора лицом по своему усмотрению того или иного способа и процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным категориям дел определяются федеральными законами (определения Конституционного суда Российской Федерации от 22.04.2010 в„– 548-О-О, от 17.06.2010 в„– 873-О-О, от 15.07.2010 в„– 1061-О-О).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 16.03.1998 в„– 9-П, определении от 15.01.2009 в„– 144-О-П, право каждого на судебную защиту посредством независимого и беспристрастного суда, компетенция которого установлена законом, означает, в частности, что рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным составом суда, а также исходя из позиции, изложенной в определении от 15.01.2009 в„– 144-О-П, в силу которой рассмотрение спора в нарушение требований статьи 47 Конституции Российской Федерации судом, не уполномоченным на его рассмотрение в силу закона, является существенным (фундаментальным) нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть правосудия.
С 15.09.2015 вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующий порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. В силу части 2 статьи 1 Кодекса суды общей юрисдикции в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.
Заявление общества принято к производству после исключения Федеральным законом от 28.06.2014 в„– 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" из подведомственности арбитражных судов споров, связанных с признанием недействующими нормативных правовых актов, поэтому на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ производство по названному заявлению подлежало прекращению.
Поскольку сведений о том, что общество обращалось с аналогичными требованиями в суд общей юрисдикции и ему отказано в связи с неподведомственностью спора не представлено, оно имеет возможность реализовать гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации право на судебную защиту при обращении с соответствующим заявлением в суд общей юрисдикции.
Уплаченная заявителем государственная пошлина в размере 9 000 рублей, из них: по платежному поручению от 03.11.2015 в„– 20611 в сумме 3000 рублей, по платежному поручению от 19.05.2016 в„– 8488 в сумме 3000 рублей, по платежному поручению от 27.07.2016 в„– 13575 в сумме 3000 рублей, подлежит возврату из федерального бюджета согласно положениям статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 6 части 1 статьи 287, частью 3 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тульской области от 20.04.2015 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.06.2016 по делу в„– А68-10509/2015 отменить и прекратить производство по делу.
Возвратить открытому акционерному обществу "Центральная пригородная пассажирская компания" из федерального бюджета государственную пошлину, уплаченную по платежному поручению от 03.11.2015 в„– 20611 в сумме 3000 рублей, по платежному поручению от 19.05.2016 в„– 8488 в сумме 3000 рублей, по платежному поручению от 27.07.2016 в„– 13575 в сумме 3000 рублей.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Н.В.КЛЮЧНИКОВА

Судьи
Г.А.СТРЕГЕЛЕВА
С.Ю.ПАНЧЕНКО


------------------------------------------------------------------