АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 февраля 2016 г. в„– Ф10-1/2016

Дело в„– А23-7164/2014

Резолютивная часть объявлена 09.02.2016
Полный текст постановления изготовлен 11.02.2016
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Ключниковой Н.В.
судей Стрегелевой Г.А., Смолко С.И.
при участии в заседании:
от Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Калужской области "Калужская областная клиническая больница" (ОГРН 1024001194580, ИНН 4027022873, г. Калуга, ул. Вишневского, 1, 248001); - Мосесян А.М. - представителя по доверенности от 11.01.2016;
от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Калужской области (ОГРН 1024001340945, ИНН 4027005123, г. Калуга, ул. Чичерина, 7, 248010); Семиной А.В. - представителя по доверенности от 11.01.2016 в„– 1; Алексеевой Н.В. - представителя по доверенности от 11.01.2016 в„– 2;
от третьих лиц
закрытого акционерного общества "Медицинская акционерная страховая компания" (ОГРН 1027739099772, ИНН 7702030351, г. Москва, ул. М.Ордынка, 50, 115184); не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;
Министерства здравоохранения Калужской области (г. Калуга, ул. Пролетарская, 111, 248016); не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 21.07.2015 (судья Харчиков Д.В.) и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2015 (судьи Федин К.А., Мордасов Е.В., Стаханова В.Н.) по делу в„– А23-7164/2014,

установил:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Калужской области "Калужская областная клиническая больница" (далее - Больница, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании недействительными акта реэкспертизы территориального фонда обязательного медицинского страхования Калужской области (далее - ТФОМС, Фонд, административный орган) от 14.10.2014 в„– 3 и решения, оформленного протоколом заседания Комиссии по рассмотрению претензии больницы на акт реэкспертизы, проведенной Фондом по результатам экспертизы качества медицинской помощи от 10.12.2014 (уточненные требования).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: закрытое акционерное общество "МАКС-М" (далее - страховая компания, Общество), министерство здравоохранения Калужской области (далее - Министерство).
Решением суда от 21.07.2015 заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительным акт реэкспертизы от 14.10.2014 в„– 3; признал недействительным протокол заседания Комиссии по рассмотрению претензии ГБУЗ КО "Калужская областная клиническая больница" на акт реэкспертизы, проведенной ТФОМС Калужской области по результатам экспертизы качества медицинской помощи от 10.12.2014; взыскал с ТФОМС Калужской области в пользу ГБУЗ КО "Калужская областная клиническая больница" судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4000 рублей; взыскал с ТФОМС Калужской области в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 000 (одна тысяча) рублей.
Постановлением суда апелляционной инстанции от 24.11.2015 решение суда от 21.07.2014 оставлено без изменений.
В кассационной жалобе Фонд просит отменить решение, постановление суда в связи с неправильным применением норм материального, процессуального права, принять по делу новый судебный акт.
В назначенное определением Арбитражного суда Центрального округа от 13.01.2016 время и место рассмотрения кассационной жалобы явился представитель закрытого акционерного общества "МАКС-М", представив доверенность от 31.12.2015 в„– 19 (МЕД), однако представленная доверенность не содержит указание на возможность осуществления полномочий по представлению интересов Общества в арбитражном суде.
В соответствии с частью 4 статьи 61 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) полномочия представителей на ведение дела в арбитражном суде должны быть выражены в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с федеральным законом.
Согласно статье 63 АПК РФ суд обязан проверить полномочия лиц, участвующих в деле, и их представителей. Арбитражный суд решает вопрос о признании полномочий лиц, участвующих в деле, и их представителей и допуске их к участию в судебном заседании на основании исследования документов, предъявленных указанными лицами суду.
В случае непредставления лицом, участвующим в деле, его представителем необходимых документов в подтверждение полномочий или представления документов, не соответствующих требованиям, установленным Арбитражным процессуальным кодексом и другими федеральными законами, арбитражный суд в силу части 4 статьи 63 АПК РФ отказывает в признании полномочий соответствующего лица на участие в деле.
Учитывая изложенное, лицо, явившееся в судебное заседание, не может быть допущено к участию в рассмотрении кассационной жалобы в качестве представителя закрытого акционерного общества "МАКС-М".
Проверив материалы дела, изучив доводы, указанные в жалобе, заслушав объяснения представителей Учреждения, Фонда, суд кассационной инстанции приходит к следующему.
Как видно из материалов дела и установлено судом, в рамках договора в„– 49 на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, заключенного 01.04.2013 между страховой компанией и Больницей, страховой компанией проведена плановая экспертиза качества медицинской помощи оказанной за период с 01.06.2013 по 31.12.2013, по результатам которой составлен акт от 23.07.2014 в„– 19-к/с, где отражены выявленные дефекты: подлежат уменьшению оплата 198 случаев на сумму 708 275,81 рублей, из них:
- по коду дефекта 3.2.1 - 2 случая на сумму 12 925,37 рублей;
- по коду дефекта 3.2.2 - 1 случай на сумму 25 169,20 рублей;
- по коду дефекта 4.2 - 195 случаев на сумму 670 181,24 рублей.
Не согласившись с указанными нарушениями, Учреждение подписало данный акт с протоколом разногласий от 08.08.2014, с уменьшением оплаты по 189 случаям на сумму 669 248 рублей, из них:
- по коду дефекта 3.2.2 - 1 случай на сумму 25 169,20 рублей;
- по коду дефекта 4.2 - 188 случаев на сумму 644 078,80 рублей; и направила его в страховую компанию.
Одновременно Учреждение направило в Фонд претензию от 11.08.2014, рассмотрев которую Фонд провел повторную экспертизу качества медицинской помощи.
По результатам данной реэкспертизы составлен акт от 14.10.2014 в„– 3, в котором признаны правильными выводы по 186 случаям, кроме того выявлено еще 7 нарушений на сумму 38 257,22 рублей, допущенных Больницей, но не выявленных страховой компанией.
Данный акт подписан Больницей с протоколом разногласий и направлен в страховую компанию.
По результатам рассмотрения акта реэкспертизы и возражений Фондом вынесено решение (протокол от 10.12.2014), в котором Фонд:
1) согласился с результатами экспертизы качества медицинской помощи проведенной филиалом ЗАО "МАКС-М" в г. Калуге в хирургическом отделении и реэкспертизы организованной Фондом;
2) подтвердил размер финансовых санкций примененных к Больнице по результатам экспертизы качества медицинской помощи и реэкспертизы, а именно: уменьшение финансирования филиалом ЗАО "МАКС-М" в г. Калуге на сумму 708 275 рублей 81 копейка; перечисление Больницей в Фонд суммы 38 257 рублей 22 копеек.
Не согласившись с актом реэкспертизы от 14.10.2014 в„– 3 и протоколом от 10.12.2014 (решение по результатам обжалования акта реэкспертизы), Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.
Суд, удовлетворяя заявленные требования и признавая недействительным акт реэкспертизы от 14.10.2014 в„– 3, не учел следующее.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Частью 1 статьи 27 АПК РФ предусмотрено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (часть 2 статьи 27 АПК РФ).
Согласно части 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, применительно к главе 24 АПК РФ подведомственность спора арбитражному суду определяется фактом наличия вынесенного в отношении его акта ненормативного характера, принятия решения или совершения действий (бездействия) и нарушения этим актом (решением, действием, бездействием) прав и законных интересов лица, обратившегося в арбитражный суд за защитой нарушенного права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Действующее законодательство не содержит определения понятия "ненормативный акт". Вместе с тем из иных отраслей законодательства, разъяснений ВС РФ и ВАС РФ и сложившейся судебной практики следует, что под понятием "акт ненормативного характера" понимается документ любого наименования, имеющий реквизиты, позволяющие его идентифицировать, содержащий определенный текст и сведения, позволяющие выявить волю органа или должностного лица его подписавшего, и содержащий обязательные для исполнения требования и предписания, адресованные определенному лицу или кругу лиц, которые ведут к возникновению, изменению или прекращению прав и обязанностей конкретного заявителя.
Между тем акт реэкспертизы от 14.10.2014 в„– 3 является промежуточным и не отвечает признакам ненормативного правового акта как индивидуального акта государственного органа, не содержит предписаний властно-распорядительного характера, не адресован конкретному лицу, в отношении которого проводилась реэкспертиза, и не возлагает на него каких-либо обязанностей, не устанавливает (изменяет, прекращает) прав и обязанностей юридических лиц в проверяемой сфере деятельности, носит информационный характер о результатах реэкспертизы.
Поскольку акт реэкспертизы от 14.10.2014 в„– 3 не нарушает прав и законных интересов Учреждения, то производство по делу в части требования о его оспаривании подлежит прекращению.
Удовлетворяя заявленное требование о признании недействительным решения, оформленного протоколом заседания Комиссии по рассмотрению претензии Больницы на акт реэкспертизы, проведенной Фондом по результатам экспертизы качества медицинской помощи от 10.12.2014, суд правомерно исходил из следующего.
Правоотношения, возникающие в сфере обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 в„– 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 326-ФЗ).
Согласно пункту 10 части 2 статьи 38 Закона в„– 326-ФЗ страховая медицинская организация обязана осуществлять контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи в медицинских организациях, в том числе путем проведения медико-экономического контроля, медико-экономической экспертизы, экспертизы качества медицинской помощи, и представлять отчет о результатах такого контроля.
На основании части 14 статьи 38 Закона в„– 326-ФЗ территориальный фонд обязательного медицинского страхования в случае выявления нарушений договорных обязательств со стороны страховой медицинской организации при возмещении ей затрат на оплату медицинской помощи уменьшает платежи на сумму выявленных нарушений или неисполненных договорных обязательств.
В силу положений части 1 статьи 40 Закона в„– 326-ФЗ контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи медицинскими организациями в объеме и на условиях, которые установлены территориальной программой обязательного медицинского страхования и договором на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, проводится в соответствии с порядком организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи на обязательное медицинское страхование, утвержденному приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 01.12.2010 в„– 230 (далее - Порядок в„– 230).
Согласно пункту 38 Порядка в„– 230 территориальный фонд обязательного медицинского страхования на основании части 11 статьи 40 Закона в„– 326-ФЗ осуществляет контроль за деятельностью страховых медицинских организаций путем организации контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, проводит медико-экономический контроль, медико-экономическую экспертизу, экспертизу качества медицинской помощи, в том числе повторно.
Повторные медико-экономическая экспертиза или экспертиза качества медицинской помощи (далее - реэкспертиза) - проводимая другим специалистом-экспертом медико-экономическая экспертиза или другим экспертом качества медицинской помощи экспертиза качества медицинской помощи с целью проверки обоснованности и достоверности выводов по ранее принятым заключениям, сделанным специалистом-экспертом или экспертом качества медицинской помощи, первично проводившим медико-экономическую экспертизу или экспертизу качества медицинской помощи. Повторная экспертиза качества медицинской помощи может осуществляться параллельно или последовательно с первой тем же методом, но другим экспертом качества медицинской помощи (пункт 39 Порядка в„– 230).
Задачами реэкспертизы являются: а) проверка обоснованности и достоверности заключения специалиста-эксперта или эксперта качества медицинской помощи, первично проводившего медико-экономическую экспертизу или экспертизу качества медицинской помощи; б) контроль деятельности отдельных специалистов-экспертов/экспертов качества медицинской помощи (пункт 40 Порядка в„– 230).
Реэкспертиза проводится в случаях: а) проведения территориальным фондом обязательного медицинского страхования документальной проверки организации обязательного медицинского страхования страховой медицинской организацией; б) выявления нарушений в организации контроля со стороны страховой медицинской организации; в) необоснованности и/или недостоверности заключения эксперта качества медицинской помощи, проводившего экспертизу качества медицинской помощи; г) поступления претензии от медицинской организации, не урегулированной со страховой медицинской организацией (пункт 73 раздела XI настоящего Порядка).
В силу части 5 статьи 42 Закона в„– 326-ФЗ при несогласии медицинской организации с решением территориального фонда она вправе обжаловать это решение в судебном порядке.
В соответствии с п. 1, 4 ст. 37 Федерального закона в„– 323-ФЗ от 21.11.2011 "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 323-ФЗ) медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи. Стандарты медицинской помощи являются основой для установления размера страхового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования и расчета тарифов на оплату медицинской помощи по территориальной программе обязательного медицинского страхования. Стандарт медицинской помощи включает в себя усредненные показатели частоты и применения медицинских услуг, лекарственных препаратов, медицинских изделий, имплантируемых в организм человека, компонентов крови, видов лечебного питания, а также иные усредненные показатели, учитывающие особенности конкретного заболевания (состояния). При этом превышение усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи, допускается при условии наличия медицинских показаний с учетом индивидуальных особенностей пациента, особенностей течения заболевания, по назначению лечащего врача. Кроме того, при наличии показаний и по результатам лабораторных и инструментальных исследований могут проводиться дополнительные диагностические исследования, не включенные в стандарт. В целях обеспечения безопасности медицинской помощи, при развитии конкурирующего, фонового или сопутствующего заболевания, лечение данного заболевания осуществляется, исключая дублирование медицинских услуг.
В рамках указанной территориальной программы при оказании в медицинских организациях первичной медико-санитарной помощи в условиях дневного стационара, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи в стационарных условиях и условиях дневного стационара, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в стационарных условиях, паллиативной медицинской помощи в амбулаторных и стационарных условиях во всех формах граждане обеспечиваются по медицинским показаниям лекарственными средствами, медицинскими изделиями, донорской кровью и ее компонентами, а также медицинскими изделиями, в том числе имплантируемых в организм человека, в соответствии со стандартами медицинской помощи.
Поскольку факты указанные страховой компанией и Фондом как дефекты, не обоснованны ссылками на действующие нормативно-правовые акты, а также не принято во внимание отсутствие стандартов, рекомендаций или клинической практики, на которых основаны выводы о наличии дефектов оказания медицинской помощи в деятельности Учреждения, арбитражный суд правомерно удовлетворил требование о признании недействительным протокола заседания Комиссии по рассмотрению претензии Больницы на акт реэкспертизы, проведенной Фондом по результатам экспертизы качества медицинской помощи от 10.12.2014.
Вместе с тем, судебная коллегия кассационной инстанции считает ошибочным выводы судов в части взыскания с Фонда в доход федерального бюджета государственной пошлины в размере 1000 (одна тысяча) рублей.
В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков. Поэтому взыскание судом расходов по уплате государственной пошлины с финансируемых из федерального бюджета органов государственной власти, выступающих в суде, лишены всякого экономического смысла и основания.
В связи с прекращением производства по делу в части признания акта реэкспертизы от 14.10.2014 в„– 3 недействительным государственная пошлина в размере 2000 рублей подлежит возврату ее плательщику из федерального бюджета на основании статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, а решение отмене в части взыскания с Фонда в пользу Учреждения этой суммы госпошлины.
Ошибочным является и вывод суда о применении к спорным правоотношениям положений гражданского законодательства о сроке исковой давности.
В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 110, пунктом 1 части 1 статьи 150, пунктами 1 и 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289, 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Калужской области от 21.07.2015 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2015 по делу в„– А23-7164/2014 в части признания недействительным акта Территориального Фонда обязательного медицинского страхования Калужской области от 14.10.2014 в„– 3 отменить и прекратить производство по делу в этой части.
Решение суда от 21.07.2015 и постановление суда апелляционной инстанции от 24.11.2015 отменить в части взыскания с Территориального Фонда обязательного медицинского страхования Калужской области в доход федерального бюджета государственной пошлины в размере 1000 (одна тысяча) рублей, в части взыскания в пользу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Калужской области "Калужская областная клиническая больница" судебных расходов по уплате государственной пошлины в сумме 2000 (две тысячи) рублей.
В остальной части решение и постановление по данному делу оставить без изменения.
Возвратить государственному бюджетному учреждению здравоохранения Калужской области "Калужская областная клиническая больница" из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению от 20.04.2015 в„– 1412 государственную пошлину в сумме 2000 (две тысячи) рублей.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Н.В.КЛЮЧНИКОВА

Судьи
Г.А.СТРЕГЕЛЕВА
С.И.СМОЛКО


------------------------------------------------------------------